Prawidłowość naliczania i egzekwowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wybranych gminach województwa mazowieckiego

Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w wymiarze finansowym wyniosły 4 687 624 zł, z czego 904 842 zł były to wpłaty dokonane przez właścicieli nieruchomości w efekcie kontroli NIK.

Gminy ustawowo zostały zobowiązane do zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz do stworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Realizując ten obowiązek, gminy muszą m.in. rozwiązać problem zagospodarowania odpadów komunalnych, czyli powstających w każdej gminie śmieci. Przy czym realizując ten obowiązek, powinny dążyć do wcielenia w życie zasady „zanieczyszczający płaci”, zgodnie z którą koszty gospodarowania odpadami ponoszone są przez ich wytwórców. Powinny też dążyć do tego, by w systemie tym dochody z tytułu opłat równoważyły koszty funkcjonowania systemu.

Na koszty systemu gospodarowanie odpadami komunalnymi składają się koszty odbioru odpadów, ich transportu, przetwarzania, utrzymania PSZOK-ów (punktów selektywnej zbiórki odpadów) i całościowego zarządzania. Koszty te od lat rosną, więc gminy muszą dopłacać do systemu, finansując niedobory z innych źródeł własnych, co może mieć negatywny wpływ na realizację innych zadań gmin.

Żeby system działał sprawnie i wydajnie, konieczne jest dysponowanie przez gminy pełnymi danymi zarówno o liczbie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, jak i kosztach działania systemu, co umożliwia rzetelne skalkulowanie opłat. Przy czym wysokość stawki nie może być dowolna. Maksymalną wysokość stawki wyznaczają bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podobnie w wypadku wyboru metody ustalania opłat. Wspomniana ustawa pozostawia gminom wybór metody ustalania opłaty, ale tylko z czterech metod w ustawie wymienionych. Najczęściej wybieraną metodą jest tzw. „od mieszkańca”. Pozostałe to: metoda uzależniona od zużycia wody, od powierzchni lokalu czy też gospodarstwa domowego. Każda z tych metod ma swoje wady i zalety. Metoda naliczania opłaty „od mieszkańca” jest wybierana najczęściej, ponieważ jest oceniana społecznie jako najsprawiedliwsza.

Jednostki samorządu terytorialnego skarżą się, że ustawa przewiduje zamknięty katalog informacji ujmowanych w składanych przez mieszkańców deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez co ogranicza możliwość ich weryfikacji. Mieszkańcy bowiem często nie aktualizują podanych wcześniej informacji, choć w danej nieruchomości/lokalu liczba mieszkańców często się zwiększa (rodzą się dzieci, pojawia się więcej osób zamieszkujących, nowi najemcy).

Gminy, w których przeprowadzono kontrolę, w większości prawidłowo określały i naliczały opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednakże przyjęte przez nie rozwiązania nie gwarantowały prawidłowego ustalenia liczby mieszkańców zobowiązanych do wnoszenia tych opłat.

• Egzekucję zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami prowadzono w większości gmin opieszale i nieefektywnie.

• Większość skontrolowanych gmin nie zrównoważyła całkowitych kosztów systemu gospodarowania odpadami z dochodami z opłat za gospodarowanie nimi, na co wpływ miały również stwierdzone w niniejszej kontroli nieprawidłowości.

We wszystkich skontrolowanych gminach ustanowiono akty prawa miejscowego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Określono w nich metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, wysokość stawek (w zależności od tego, czy odpady komunalne były zbierane i odbierane w sposób selektywny, czy nie), termin, częstotliwość wnoszenia opłaty, wzór deklaracji o wysokości opłaty oraz warunki i tryb składania deklaracji.

Stwierdzono, że w siedmiu na dziesięć skontrolowanych gmin postępowania w sprawie ustalenia wymiaru opłaty były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nieprawidłowości stwierdzono w trzech gminach i polegały one na braku działań lub zbyt późnym ich podejmowaniem przez pracowników urzędu w sytuacji niezłożenia przez mieszkańców deklaracji lub jej korekty.

W jednym z urzędów czynności w sprawie ustalenia wymiaru opłaty podejmowano z opóźnieniem wynoszącym od trzech do 21 miesięcy po upływie terminu na złożenie deklaracji o wysokości opłaty. W innym z urzędów działań takich nie podejmowano wcale. Wskutek braku naliczenia należności doprowadzono do uszczuplenia wpływów gmin z tytułu ww. opłat w wysokości co najmniej 227 700 zł.

Metodę naliczania opłaty „od mieszkańca” wybrało 90% skontrolowanych gmin. Metoda ta, choć najbardziej akceptowalna społecznie, jest zarazem najbardziej obciążona ryzykiem nieobjęcia opłatami wszystkich mieszkańców, ponieważ opiera się na informacjach ujętych w składanych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych deklaracjach. Jednakże właściciele nieruchomości nie zawsze podawali prawidłowe dane, zwłaszcza co do liczby osób zamieszkałych, jak też nie zawsze aktualizowali złożone deklaracje w wypadku zmiany tej liczby (głównie jej wzrostu z powodu narodzin dzieci czy też zamieszkania innych osób przyjętych pod dach).

Deklaracje składane przez właścicieli nieruchomości były wprawdzie weryfikowane we wszystkich skontrolowanych urzędach, ale jedynie pod względem poprawności ich wypełnienia i naliczenia wysokości opłaty.

Zgodnie z ustawąo utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane wskazane w tej ustawie, tj. znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie ma jednak podstaw prawnych do pozyskiwania danych bezpośrednio od wnoszącego opłatę (w szerszym zakresie niż określony w ustawie) czy też z innych baz danych będących w posiadaniu organów administracji publicznej.

Trudności w ustaleniu rzeczywistej liczby osób zamieszkujących konkretną nieruchomość, a nawet ustalenie, czy dana nieruchomość jest w ogóle zamieszkana, spowodowały, że gminy nie dysponowały wiedzą, czy wszyscy zobowiązani ponoszą ww. opłatę i we właściwej wysokości. Wg danych Regionalnej Izby Obrachunkowej liczba mieszkańców zgłoszona do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi bywa niższa przeciętnie o ok. 16% od faktycznej liczby mieszkańców wynikającej z danych GUS, co powoduje zaniżone wpływy z opłat do systemu.

Egzekucja opłat za gospodarowanie odpadami w ośmiu gminach prowadzona była nieprawidłowo i nieskutecznie.

Wszystkie skontrolowane jednostki niewystarczająco skutecznie działały na rzecz wyegzekwowania należności z tytułu omawianych opłat. Wysokość zaległości nie została zmniejszona i miała charakter trwale nieściągalny. Przeprowadzone na ustalonej próbie 203 postępowań badania wykazały, że skuteczność ściągalności zaległych opłat wynosiła od 2% do 47%.

W 80% badanych jednostek nastąpił wzrost zaległości z tytułu omawianych opłat (na koniec maja 2022 r. były one wyższe niż na koniec 2020 r. o 10%). Postępowania egzekucyjne wobec osób zalegających z opłatami prowadzono przewlekle, niekiedy nie wystawiano upomnień i tytułów wykonawczych, choć nakazuje to ustawa o finansach publicznych (art. 42 ust. 5). W czterech gminach wskutek braku działań dopuszczono do przedawnienia zaległości z lat 2013–2016.

W 60% skontrolowanych gmin nierzetelnie monitorowano i weryfikowano wysokość zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami. W czterech gminach nie dysponowano informacjami o czynnościach podjętych przez organy egzekucyjne (naczelnicy urzędów skarbowych) po przekazaniu im tytułów wykonawczych. NIK zwraca jednak uwagę, że gminy nie mają wpływu na skuteczność działań podejmowanych przez te organy.

Wskutek nierzetelnego monitorowania ww. zaległości w sześciu na 10 kontrolowanych gmin w ewidencji księgowej figurowały zaległości nienależne lub przedawnione.

W ciągu dwóch miesięcy od kontroli NIK gminy odzyskały ok. 904,8 tys. zł, ponieważ zaczęły wysyłać upomnienia i wystawiać tytuły wykonawcze. Było to skutkiem czynności podjętych przez pracowników urzędów gmin w wyniku wskazania przez Izbę na zaniedbania w tym zakresie.

Zdecydowana większość kontrolowanych gmin (9 w roku 2020, 8 w roku 2021) nie zrównoważyła całkowitych kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodami z tytułu opłat. Łączny deficyt skontrolowanych gmin wyniósł prawie 41 mln zł.

Gminy usiłowały doprowadzić do samofinansowania się systemu poprzez np. zmianę metody ustalania opłaty bądź wysokość stawki opłaty (w jednej gminie zmieniono metodę „od gospodarstwa domowego” na metodę od „zużycia wody”, w drugiej wprowadzono wyższą stawkę)  – dzięki temu w 2021 r. dochody tych dwóch gmin z tytułu opłat pozwoliły na pokrycie kosztów systemu. W pozostałych gminach albo próby te okazały się nieskuteczne, albo nie podejmowano ich wcale.

Negatywny wpływ na bilansowanie się kosztów z dochodami miał również wzrost o ok. 4% wydatków na odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych (stanowiących ponad 93% wszystkich kosztów funkcjonowania systemu) oraz opisane wyżej nieprawidłowości w ich naliczaniu i egzekucji.

Do burmistrzów i prezydentów miast – o podjęcie skutecznych działań ograniczających skalę nieprawidłowości związanych z ustalaniem, naliczaniem oraz dochodzeniem należności z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności korzystanie z będących w dyspozycji organów wykonawczych gmin narzędzi umożliwiających ustalenie wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Do Ministra Klimatu i Środowiska – o podjęcie inicjatywy legislacyjnej w celu ustawowego zapewnienia organom gmin dostępu do informacji, ułatwiających ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, zawartych w ewidencjach będących w  posiadaniu organów administracji publicznej.